10 Décembree 1999

1 Il n'y a pas de choix politique majoritaire repérable dans l'opinion française entre libéralisme et service public

Le libéralisme n'est pas considéré comme un enjeu de l'alternance politique; quant à la notion de service public, elle a tellement changé de sens et de portée qu'elle ne trace plus de ligne franche entre une majorité et une opposition.

Le "laissez faire, laissez passer", bien que puisant sa source dans la pensée des grands économistes français des deux derniers siècles, est d'instinct rejeté par la classe politique et n'a jamais été réellement expérimenté dans la plénitude de ses exigences. C'est par le détour des traités communautaires qu'il interpelle à nouveau la société politique française et la prend au dépourvu au point de la déstabiliser

La notion de service public reste en effet une donnée emblématique de la République française et un attribut essentiel de la souveraineté nationale. Le service public en est réputé le bras séculier. En réalité, la notion est aujourd'hui plutôt invoquée pour s'opposer à la mondialisation, à l'intégration européenne, à la transition vers l'économie de marché, à la mobilité des emplois et à la sauvegarde des droits acquis de certaines catégories de la population aux dépens d'autres. L'argument du service public protège une vaste et complexe communauté d'organisations publiques et cette communauté est nettement distincte de la société civile. Celle-ci, numériquement majoritaire, est dépourvue des moyens d'assumer plus de responsabilités collectives pour de multiples et anciennes raisons.

Il n'y a ni majorité ni opposition potentielles homogènes en France qui se départageraient entre libéralisme et service public, entre économie d'entreprise et nationalisme.. La notion de service public pose un problème transversal qui n'est ni de droite ni de gauche. Il divise plus ou moins chaque formation politique et obscurcit le débat sur les choix fondamentaux auxquels la France est acculée.

Quand le RPR et le parti communiste se déclarent très attachés au principe du service public, ils n'en ont pas la même conception. L'un l'invoque au bénéfice de la cohésion sociale, l'autre pour assurer la primauté du centralisme politique sur la vie collective.

A l'intérieur de chacun des grands courants politiques nationaux, les clivages apparaissant entre libéralisme et service public, économie d'entreprise et nationalisme, mondialisme et nationalisme, nationalisme et européanisme, européanisme libéral ouvert à la mondialisation contre européanisme protectionniste bouclier contre la mondialisation. etc.

Les traités européens poussent au libéralisme et à l'économie d'entreprise concurrentielle ouverte à la mondialisation. Ils menacent à terme les positions du service public à la française, mais l'Europe est aussi voulue par certains comme une zone protectrice plus large de tels services publics.

Ainsi dans chaque famille d'opinion, la conception et la place du service public varient.

2 - La conception française du service public est contestée et contournée

La société civile conteste aujourd'hui que la multitude d'organismes qualifiés de service public soit réellement au service du public, c'est-à-dire des citoyens. Aussi ne s'insurge-t-elle pas contre l'application des traités communautaires et les décisions de la Cour de Justice de l'Union européenne qui les remettent en cause.

La notion fait en même temps l'objet de critiques plus ou moins légitimes et de suspicions intéressées de plusieurs Etats membres. Des groupes de pression transnationaux entrent dans ce jeu, s'appuyant sur les NTC. L'environnement européen pousse donc à réduire le champ d'action des services publics et à démembrer ceux très nombreux qui, agissant dans un marché concurrentiel devenu en fait mondial, sont confrontés à des organismes et des entreprises dans le champ de leur activités et de leurs compétences, tant à l'intérieur du territoire national que sur les cinq continents.

Les monopoles institutionnels qui visent à protéger les services publics sont lents à réagir à l'innovation technologique, réticents à l'intégrer. Il est exceptionnel qu'ils les anticipent spontanément. Il faut alors les privatiser dans l'improvisation capitalistique et suivant une stratégie défensive et tardive.

Par ailleurs, la décentralisation administrative vers les trois niveaux de collectivités locales a transféré à des entités éparses et fragmentées la gestion de services publics fondamentaux. Antérieurement intégrés à l'Etat., ils formaient des réseaux certes centralisés mais continus et homogènes. Démembrés pour un grand nombre entre 22 régions, 100 départements, 36400 communes et 19.000 EPCI, sans compter les agences publiques spécialisées, ils ne peuvent plus assurer aussi bien l'égalité des citoyens devant les services et la qualité de leurs prestations dans toutes et les si diverses parties du territoire et pour toutes les catégories si différentes de la population.

3 - L'attitude des agents des services publics et de la population

S'agissant des agents des services publics, les cadres acceptent mieux le basculement des activités de service public vers l'économie d'entreprise, tandis que les salariés et les agents d'exécution y sont plus que réticents. Ils perçoivent la privatisation et la libéralisation des services publics comme une perte de leur identité, une menace contre leurs intérêts collectifs, un risque pour leur emploi et leur avancement, bref une régression sociale.

Le service public devient alors dans l'opinion le protecteur d'intérêts acquis et le levier par lequel des catégories sociales politiquement plus fortes et bien introduites dans l'Etat peuvent en obtenir d'autres pour elles-mêmes. Les derniers conflits sociaux nationaux en portent la marque, accusant ainsi non pas le repli de l'Etat mais sa régression alors que le service public est porteur d'un néo-corporatisme. Pour beaucoup d'autres catégories de la population, la notion de service public est de plus en plus ambiguë et éloignée de sa conception jurisprudentielle originelle.

On assiste donc à une fragmentation de l'opinion à propos de l'utilité, de la légitimité, voire de l'équité d'une vaste sphère de services publics. Ses défenseurs invoquent leur nécessité républicaine et leur caractère irremplaçable pour la collectivité. Beaucoup s'en servent cependant comme d'un alibi pour protéger les statuts et les identités des personnels dans des visions catégorielles. Bien qu'éloignées de l'intérêt général, elles ne sont pas toujours en quête de privilèges.

Ainsi surgissent de nouveaux conflits sociaux et des rivalités entre services publics qui n'ont rien à voir avec l'émergence d'une économie de compétition guidée par le marché mais qui veillerait néanmoins à distribuer les fruits de la croissance au profit de tous et les prémunirait contre les aléas conjoncturels. L'exigence de compétitivité globale de l'économie est en effet accusée de compromettre la stabilité et la garantie des revenus salariaux alors que la recherche de la performance des services publics n'étant pas présente dans les esprits n'apparaît nécessaire qu'après leur privatisation. Elle soulève alors de grandes difficultés pour les gestionnaires des "ressources" humaines.

4 - Ces attitudes ont pour origine des évolutions mal analysées

C'est bien le droit applicable aux diverses activités et non pas leur nature ni les formes d'organisation qui conduisent à distinguer désormais entre entreprise libre et responsable et service public institutionnel défini et géré par le pouvoir politique. La raison en est qu'il n'y a plus d'activités économiques et sociales qui par nature ne pourraient être assurées que par exception au droit commun et dérogation aux règles du marché en suivant les règles canoniques du service public telles que le Conseil d'Etat les a façonnées.

Il s'agit de l'obligation faite à des organismes d'assurer des services fondamentaux, (mais lesquels parmi l'infinité des biens produits et services rendus ?), l'obligation d'assurer la continuité de ces services, de suivre le principe de l'égalité pour les citoyens de ces prestations et de leur qualité, de leur distribution symétrique, de s'en tenir au principe rassembleur de la "satisfaction de l'intérêt général"; Mais ce dernier concept n'est pas définissable en droit et ne l'a pas été.

Quand la Constitution prévoit que des organisations productives qui "acquièrent les caractères d'un service public" doivent être nationalisés, et privatisés dans le cas inverse, à quelle définition de ces caractères se réfère-t-elle ? Le Parlement n'en a pratiquement jamais débattu et le Conseil constitutionnel ne s'est pas éloigné de ceux que le Conseil d'Etat avait dégagés empiriquement et de sa propre initiative.

En réalité il n'est guère d'entreprises concurrentielles qui ne tendent pas aujourd'hui à assurer la continuité de leurs services, à en péréquer les coûts entre les catégories de consommateurs, les types de produits et la diversité des territoires. La plupart se soucient du bon fonctionnement du marché dans lequel elles voient le meilleur garant de l'ordre public économique et social, la satisfaction vraie de l'intérêt général. Non pas de celui déduit d'une idéologie politique imposée par le fait majoritaire mais bien de l'adhésion du consommateur et du producteur à l'ordre marchand et social réalisé.

De la même manière nombre de services publics, notamment dénommés industriels et commerciaux, sont de plus obligés de suivre les pratiques du marché concurrentiel et de s'écarter des impératifs de continuité, d'égal accès et de péréquation des tarifs. Quant à la réglementation, elle impose à quelqu'entreprise que ce soit des obligations de résultats, des obligations de moyens sans pour autant les soustraire au marché concurrentiel ni leur conférer le caractère institutionnel du service public, en l'espèce le monopole. Celui-ci reste néanmoins le moyen d'intermédiation permanente et efficace du pouvoir politique dans les relations entre le demandeur et l'offreur d'un service.

Les obligations de service public n'en sont finalement que dans la mesure où elles définissent des obligations de résultats et que celles-ci sont imposées par la puissance publique quel que soit le statut de l'entrepreneur ou de l'organisme. Les exemples en surabondent. Or, l'opinion persiste à considérer que n'est un service public qu'un organisme public, politiquement contrôlé, en charge d'un monopole et ayant accès par la force aux ressources des citoyens même si ceux-ci n'utilisent pas les services en cause et en contestent l'efficacité.

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En raison de l'état de l'opinion et de la pratique du service public par le pouvoir central, la définition du service public est devenue institutionnelle et sociologique plus que substantielle et politique. Il n'est plus perçu comme un organisateur de la solidarité sociale entre catégories de populations et d'activités distinctes, entre des parties du territoire offrant des conditions de vie très inégales. Or, l'interdépendance sociale et territoriale maintenue et régulée par l'Etat et les pouvoirs démocratiques intermédiaires qui lui sont associés, est le seul moyen d'échapper au corporatisme centralisé et de réussir l'arbitrage entre les fédérations d'intérêts. hétérogènes et décentralisés.

5 - Ces attitudes et fragmentations de l'opinion ont des conséquences politiques importantes.

Poussant plus loin l'analyse, le service public est devenu un mythe polysémique, une identité collective, une entité sociale, un cadre juridique, un opérateur idéologique: une institution dont la théorie politique se dégrade et s'efface d'autant plus que dans la société actuelle sa gestion ne peut plus être exclusivement ni principalement monopolistique. C'est l'effet le plus décisif de l'intégration européenne et de l'intensification des échanges dans le monde..

Il en résulte qu'il n'y a plus de théorie politique du service public claire et cohérente et qu'elle est utilisée pour qualifier toutes les activités que le pouvoir politique veut contrôler plutôt que réguler par le contrat et la police du marché

Il en résulte encore que le service public n'est plus aussi étroitement le serviteur de la volonté et de la souveraineté nationales, elles-mêmes érodées de plus par l'idée de subsidiarité, le principe de l'Etat de Droit, l'émergence d'un Etat européen supranational. Il n'est donc plus considéré comme un organisateur de la solidarité sociale, territoriale et nationale malgré les affirmations du contraire.

L'Etat est devenu fédérateur d'intérêts collectifs organisés par le droit public ce qui lui nuit pour arbitrer occasionnellement entre des interdépendances sociales concurrentes. Elles rivalisent quand elles le peuvent et les plus menacées ne peuvent y résister si elles sont déstabilisées par des ensembles de services publics politiquement plus forts et plus aptes à l'affrontement avec la nation, au travers notamment de leur contestation de l'Etat.

Il en résulte que le "service public" ne paraît plus être l'instrument d'un pouvoir politique qui se veut dépositaire de la souveraineté nationale, garant du règne du Droit et inventeur permanent de la cohésion sociale.

6 - La dimension juridique du service public reste néanmoins très forte

Elle survit à ces évolutions. La dogmatique demeure. Elle confère au service public un privilège de représentation sociale. C'est le droit, principalement issu de la jurisprudence du Conseil d'Etat plus que du Parlement qui affirme cette représentation et construit la réalité institutionnelle qui l'exprime. Mais cette représentation elle-même devient "désobjectivée".. En témoignent les critères de représentativité retenus par la législation.

Aussi bien se creusent la dichotomie entre la nation et la classe politique, la désaffection des électeurs. Ils perçoivent aussi que les collectivités locales, particulièrement la commune, sont devenues des créations imposées du droit public alors qu'à l'origine elles géraient des indivisions de droits purs et simples des personnes et de leurs groupements selon des pratiques consensuelles et contractuelles pratiquement tombées en déshérence mais dont le Code civil et quelques coutumes survivantes perpétuent la trace. Le droit public s'est substitué au droit classique pour réguler des indivisions initialement contractuelles évolutives et contrôlables non pas par des "administrés", ni des "usagers" mais par des citoyens, c'est-à-dire des êtres sujets créateurs de droits et objets de la protection du droit au plan local comme à celui de la nation.

La notion de service public s'est voulue clef de voûte d'un système explicatif global du fonctionnement politique qui s'est en fait étendu à toute l'action publique élargissant et complexifiant les dérogations entre deux sociétés. Pour l'une le droit de la concurrence et ses sanctions sévères, celles du marché et du juge, se substituent au droit administratif, pour l'autre elle subit la pression de la Cour de Strasbourg qui tend à détruire le droit administratif et à promouvoir un droit commun unique pour les Européens.

Ce sont les juges qui mettent en évidence les "dérogations" et en viennent désormais à pénaliser des actes d'administration et leurs auteurs qui en détournent l'effet. Mais est-ce bien au motif posé par la Constitution qui dit que l'autorité judiciaire, et non pas le "pouvoir" judiciaire, est gardienne des libertés individuelles ? Serait-ce que le service public au sens large serait devenu liberticide ? En tous cas la dénonciation de la corruption démythifie l'Etat et les services qui se réclament de son imperium et de sa dignité.

7 - La crise entre libéralisme et service public oblige à le redéfinir et à le légitimer

Cette crise pénètre l'Etat au fur et à mesure de l'apparition de nouveaux et inévitables problèmes sociaux. Elle oblige à redéfinir ce que le pouvoir politique entend par "service public". Il s'agit de détruire l'amalgame abusif entre les monopoles économiques et sociaux et les activités régaliennes qui ne peuvent être assurées par le marché. Elles sont très peu nombreuses mais catégoriquement nécessaires à toute communauté nationale qui se veut régie par le Droit.

En ce sens, le glissement de la notion de service public vers celle de "service universel" tend à clarifier la situation, à délimiter le champ d'intervention des principes égalitaires. Elle se prête à l'examen de l'opportunité, voire de la nécessité d'imposer des obligations de résultats plutôt qu'à laisser s'exprimer les préférences et les aspirations des citoyens par leur libre fréquentation du marché.

Le service universel rétablit l'"usager" du service public dans sa dignité et sa qualité de citoyen, d'autant plus que tenu de payer ce service universel en tant que citoyen, il aura le droit de n'en pas user ou d'en user, voire d'en rechercher un autre plus performant. Enfin le service universel n'est pas nécessairement voué à prendre le statut de monopole. La notion peut aussi contribuer à donner de la substance au concept de "gouvernance" locale.

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L'article 7 D du Traité d'Amsterdam reconnaît la notion de services économiques d'intérêt général. Cette notion n'ayant pas fait l'objet d'une réflexion moderne et de fond, reste un concept imaginable par le pouvoir politique tout en restant encore indéfinissable en droit.. Une nouvelle conception française du service public déduite des idées exposées ci-dessus aiderait à renoncer à une certaine exception dont il n'est pas certain qu'elle bénéficie aux Français eux-mêmes.

Il faut donc reconstruire une théorie du service public telle que les opportunismes corporatistes ne pèsent plus aussi lourds dans la gestion publique et sociale de la nation. Le service public en tant que service rendu égalitairement et justement aux citoyens doit être refondé pour redevenir légitime et clairement exposé au contrôle du marché et du juge.

Il n'y a pas d'inconvénient à fixer en doctrine que le service public est essentiellement et ne peut plus être autre chose qu'un instrument de redistribution politique et de régulation sociale palliant des carences distributives plus que productives du marché, atténuant les effets d'une concurrence avivée, et émancipant les rémunérations des producteurs des entropies du salariat. Ces carences sont en fait indémontrables puisque par construction le service public érigé en monopole interdit qu'un autre organisme concurrent en fasse précisément la démonstration.

La logique distributive collectivise les risques de l'innovation et les avatars de la concurrence et le repli du service public assuré par l'Etat sur celle-ci l'aide à empêcher que la mondialisation détruise le droit des gens, le Droit mondial de l'Homme universel. La logique distributive oblige aussi à délaisser le concept intrinsèquement contradictoire de "service public industriel et commercial". Il ne peut pas être commercial puisque dérogeant à la concurrence productive.

Cette logique contraint aussi la puissance publique à la décentralisation car les besoins à satisfaire ne peuvent plus être uniquement et de façon univoque définis par un pouvoir central autoritaire, éloigné de la réalité et de la diversité. On ajoutera que la notion de "service universel" correspondant à une logique distributive plutôt que productive, elle est plus accessible aux collectivités locales. Celles-ci ne peuvent prétendre rivaliser avec les entreprises concurrentielles, tout au plus peuvent-elles leur donner des logistiques territoriales nourricières de leur développement.

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La refondation du service public doit aussi conforter la démocratie locale et lui donner les moyens de la justice et de la performance comme effacer son exclusive dépendance de la classe politique pour y introduire des partenaires d'autre statut. C'était l'esprit du projet de loi référendaire de 1969 que précisément les LOADT réinsufflent en prônant l'organisation territoriale des "pays" sur des bases partenariales.

Seule la décentralisation génératrice de pouvoirs de substitution à ceux régis par la relation exclusive centre-périphérie peut faire échapper la réponse des pouvoirs publics aux aspirations des citoyens par la standardisation des multiples catalogues édités et ajoutés les uns aux autres. Ils apportent des réponses insuffisantes et retardent en fait voire obèrent l'émergence des projets réalistes et innovants. Il faut encourager une approche différenciée des territoires et de leur population.

C'est à partir de ces données que pourrait être constitutionnalisé le concept de service public.

François LEFEBVRE

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