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A
son tour l'Afrique marque résolument sa rupture avec
les vieilles idéologies du développement. Telle est la signification du lancement du "Nouveau
Partenariat Pour le Développement Africain",
dont les deux initiateurs sont les Présidents
Abdoulaye
Wade (Sénégal) et Thabo
Mbeki (Afrique du Sud). A travers eux,
le continent Africain affirme enfin sa volonté de
s'intégrer à la loi du monde nouveau fondé sur la
démocratisation des institutions, la libéralisation
des règles du jeu économique et l'acceptation des
contraintes de la compétition.
Le
projet - qui résulte de la fusion de deux documents
initiaux, présentés par les deux Présidents
- souffre cependant d'une lacune : d'inspiration essentiellement
macro-économique, il
n'a pas suffisamment conscience de la nature
des faiblesses institutionnelles qui, en Afrique comme
dans la plupart des pays émergents, sont la véritable
cause de la difficulté que ces pays éprouvent à rentrer
dans un processus moderne de développement durable.
Pour
que les grandes ambitions qui y sont à juste titre affichées aient une
chance de se concrétiser, il faut au préalable que
les africains affrontent clairement le problème des
insuffisances de leurs systèmes de droits de propriété,
et des moyens d'y porter remède. Tel est le message
que les libéraux peuvent leur apporter.
Il
y a trente ou quarante ans, il était encore possible
de prétendre que le chemin du développement économique
passait par des méthodes d'appropriation collective.
Il n'était pas aberrant de croire à la supériorité
des méthodes planistes sur les forces (dites "aveugles")
du marché. Après tout, dans les années soixante -
et même au milieu des années soixante dix - il y avait
encore bon nombre de hauts fonctionnaires et de dirigeants
économiques français qui restaient sincèrement convaincus
de la supériorité technique de la planification soviétique
comme instrument de croissance.
Fort
heureusement tout cela appartient désormais au passé.
Les faits ont clairement apporté la preuve de l'erreur
de ceux qui pensaient ainsi. Il n'y a plus grand monde
pour le contester,
même parmi les gens qui croient encore en l'avenir
de certaines formes de socialisme politique.
Le débat est clos. Le principe de l'économie
de marché a gagné. Il
n'y a plus guère de gens pour prétendre qu'on
puisse avoir les avantages du capitalisme (c'est à
dire la croissance) sans les institutions qui en sont
le fondement : la propriété privée et l'état de droit.
Si
les controverses scientifiques n'ont pas totalement
disparues, il existe en effet un consensus parmi les
économistes pour reconnaître que les origines de la
croissance n'ont rien à voir avec la présence ou non
d'importantes ressources en matières premières, la
dureté du climat, les difficultés de communication,
ou encore les différences culturelles. Les faits ont
parlé d'eux mêmes. C'est ce que démontre clairement
l'exemple récent de l'ascension économique des "tigres
asiatiques".
Désormais
l'attention se porte sur les conditions institutionnelles
de la croissance. L'idée s'impose que l'immense écart
entre les taux de croissance observés sur l'ensemble
de la planète ne doit rien aux limitations de notre
savoir sur les sources de la croissance, mais est
seulement la conséquence de la manière dont les institutions
politiques et les structures juridiques qui y sont
liées - c'est à dire "les droits de propriété"
- accompagnent, ou au contraire contredisent les motivations
économiques naturelles des
hommes. C'est dans la comparaison des régimes politiques,
des régimes de droit, et de leurs incidences sur le
jeu des motivations économiques individuelles qu'il
faut rechercher la véritable cause des échecs - et
des réussites - économiques.
Ainsi,
les africains insistent aujourd'hui avec raison sur
le retour à la démocratie et le respect des droits
de l'homme comme conditions d'une politique d'éradication
durable de la pauvreté (c'était l'un des thèmes
dominants de "La nouvelle initiative africaine"
du projet sénégalais). Mais leurs déclarations,
faute d'une compréhension en profondeur de la nature
des problèmes juridiques et institutionnels liés à
la croissance,restent prisonnières d'une vision technologique
du développement qui, malgré le caractère complet
de l'approche, l'empêche d'attaquer le problème de
la permanence du sous-développement africain à sa
source.
L'économie informelle : une chance pour l'Afrique
Fondamentalement,
l'Occident doit son succès économique à la
présence d'un modèle de droit qui mobilise les énergies
humaines au service de l'effort productif et de la
création de valeur en incitant chacun à s'investir
dans le futur par l'épargne et l'innovation.
Comment
y est-il arrivé ? Grâce à l'émergence progressive
par delà les siècles d'un système de
droits de propriété qui, à travers des dispositions
techniques complexes qui nous semblent aujourd'hui
naturelles mais qui sont loin de l'être, garantit
la sécurité et la pérennité des possessions, ainsi
que leur libre échangeabilité (grâce à toute une série
de dispositions qui protègent la liberté et l'éxécution
des contrats). Depuis un siècle la nature et la structure
de ce système ont été profondément altérées par des
évolutions de nature idéologique dont la conséquence
est de remettre en cause les philosophies qui en sont
à l'origine. Néanmoins l'essentiel demeure.
Les
leaders du tiers-monde se comportent souvent comme
s'il suffisait d'importer et de copier ces dispositions
pour obtenir des résultats identiques. Les dernières
initiatives africaines n'échappent pas à cette règle.
Mais c'est une illusion dont la nature n'est souvent
même pas comprise par les occidentaux eux-mêmes tant
le système juridique dans lequel ils vivent leur paraît
aller de soi.
Prenons
l'exemple de cette "économie informelle"
qui, bien souvent, représente entre la moitié et les
deux tiers de l'activité des nations pauvres. On y
trouve un mélange de métiers, de négoces, d'activités
qui ne sont pas nécessairement illicites, mais se
pratiquent en marge des canaux et disciplines légales
: celui qui vend sur les marchés les maigres fruits
de son jardin sans aucune autorisation, l'artisan
qui construit des maisons sans permis de construire,
le taxi qui propose ses services sans licence professionnelle...
Cette économie informelle est généralement considérée
comme un facteur négatif, un signe pathologique de
sous-développement, une sorte de maladie qu'il faudrait
guérir pour sortir de la pauvreté.
Mais
il y a une autre vision possible : ne pourrait-on
pas la considérer au contraire comme un atout extraordinaire,
susceptible d'apporter une contribution décisive au
développement économique des pays les plus pauvres,
si du moins on pouvait "libérer" toutes
les énergies qui s'y expriment ? Après tout cette
économie "grise", ou "noire",
nous apporte tous les jours la démonstration que les
pauvres de ces pays ne sont pas moins entreprenants
ni moins ingénieux que leurs cousins des pays riches.
Il n'est que de se promener dans les ruelles des bidonvilles
africains ou des favellas latino-américaines pour
constater à quel point
ces gens, aussi démunis soient-ils, savent
tirer avantage de la moindre opportunité de faire
du commerce et d'y gagner un profit.
Rendre
vie au "capital mort"
De
même, ce n'est pas vraiment l'épargne qui leur fait
défaut. Avec l'explosion urbaine des vingt cinq dernières
années s'est constitué dans les mégalopoles du tiers-monde
un parc immmobilier dont la qualité est ce qu'elle
est, mais qui, évaluée aux prix des transactions qui
s'y déroulent dans la pénombre de l'économie parallèle,
représente un capital global d'une valeur considérable.
Selon certaines sources, l'ensemble de l'actif immobilier
accumulé par les pauvres du tiers-monde représenterait
globalement plus de 9 000 milliards de dollars, soit
vingt fois le montant total des investissements directs
étrangers dans les pays en développement de 1989 à
1999, ou encore quatre-vingt-treize fois le volume
de l'aide des pays riches aux pays du tiers-monde
au cours des trois dernières années du vingtième siècle.
Alors, comment se fait-il qu'en dépit de cette formidable
réserve d'énergies humaines, mais aussi de capital
tout court, ces économies continuent de stagner, voire
- comme en Afrique - de régresser par rapport au reste
du monde ?
La
réponse est simple. S'il en est ainsi c'est parce
que ce capital, aussi considérable soit-il, reste
du "capital mort" - c'est à dire une épargne
qui est bloquée dans la pierre et qu'il est quasiment
impossible, comme on le fait dans les pays développés,
de transformer en capital financier producteur de
valeur ajoutée. C'est un capital qu'on ne peut pas
faire travailler et utiliser par exemple pour obtenir
des prêts pour développer de nouvelles activités productives,
parce que rares sont dans ces pays ceux qui peuvent
légalement démontrer qu'ils en sont les vrais propriétaires.
Il en résulte que c'est un capital qui ne circule
pas, qu'on ne peut pas transformer, parce qu'on ne
peut pas le vendre ni l'acheter avec toutes les garanties
que l'on trouve dans les systèmes juridiques occidentaux.
En
Occident, aujourd'hui, une maison est un abri, un
terrain est une ressources qui permet de cultiver
des produits agricoles, et un tracteur est un équipement
qui permet à son propriétaire de récolter la richesse
ainsi produite; mais ces actifs sont également un
capital parce qu'ils peuvent servir de garantie pour
obtenir des financements dans la mesure où leur titre
est clairement établi.
Cette
transformation (ou "transmutation" pourrait-on
dire) est possible parce que depuis plus de deux siècles
les sociétés européennes et américaine ont développé
un ensemble extraordinairement complexe de procédures,
d'instruments et d'outils juridiques qui permettent
de définir, de mesurer, d'enregistrer, de garantir,
de respecter, de découper, de transmettre, de céder,
avec une précision toujours plus extrême, les droits
de propriété acquis et échangés.
Ce cadre juridique fonctionne comme une sorte
d'échafaudage reposant sur une pyramide d'hypothèques,
d'escomptes d'hypothèques, et de réescomptes d'escomptes
d'hypothèques à caractère de plus en plus dématérialisé,
qui permet en définitive à la propriété d'atteindre,
sur des marchés, en toute sécurité, sa valeur maximale d'utilisation. C'est ce processus
pyramidal de "titrisation" des actifs fonciers
et immobiliers qui est à la source du phénomène d'accumulation
créative du capital qui donne son nom au "capitalisme".
Comment perdure le sous-développement
Dans
les pays du tiers-monde la situation est radicalement
différente. La plupart des biens et actifs immobiliers
construits depuis trente ans l'ont été sur des terrains
pour lesquels les
occupants ne disposent d'aucun titre de propriété
officiel susceptible d'être produit devant un tribunal
et reconnu par lui. Ils relèvent d'une économie où
le sentiment de propriété n'est pas moins grand que
dans les pays développés, mais où les titres représentatifs
qui circulent n'ont, aux yeux des juristes, aucune
valeur légale car relevant de procédures de voisinage
coutumières, considérées comme instables et peu fiables.
En France, par exemple, c'est au cadastre que l'on
s'adresse pour obtenir la preuve d'une propriété.
Dans l'économie informelle des bidonvilles africains
ou latino-américains, c'est le témoignage des voisins
qui permet d'établir que c'est bien untel qui est
le propriétaire de la
structure dans laquelle il habite. C'est le
chef de village, ou encore le chef de clan familial,
qui sanctionne oralement les contrats et les transactions,
et éventuellement délivre un document écrit mais qui
n'a aucune valeur devant aucun tribunal (puisqu'il
ne présente évidemment aucune des qualités requises
d'un "officier ministériel"). Pas de notaire,
pas d'huissiers, mais des officines officieuses, admises
et respectées par le voisinage, qui servent en quelque
sorte de cadastre local, mais aussi d'autorité de
police veillant - au besoin d'une manière un peu musclée
- à ce que par exemple les loyers soient effectivement
versés à bonne date aux ayants droits. Cette économie
informelle est loin d'être une économie sans droits,
anarchique. Bien au contraire, mais les droits s'y
définissent et y sont administrés, évoluent aussi
d'une manière qui fait appel à des techniques d'identification,
d'enregistrement, d'arbitrage et de police relevant
de pratiques coutumières fondées sur l'utilisation
d'instruments très différents de ceux en usage dans
les nations modernes.
Bien
sûr, il y existe en principe des procédures pour transformer
une occupation ou une activité de nature informelle
(lorsqu'il y a squat d'un terrain public ou privé
par exemple) en un droit bénéficiant de tous les attributs
d'une propriété moderne (sûreté, sécurité, fongibilité,
liquidité). Mais les obstacles qui se dressent sur
le chemin de ceux qui se lancent dans cette aventure
sont tels - maquis des procédures administratives,
mauvaise volonté et lenteur des bureaux, dessous de
table obligatoires pour obtenir les autorisation nécessaires,
pots de vins à verser aux personnels administratifs
et politiques - qu'il faut des années pour y arriver,
et que la plupart préfèrent rationnellement y renoncer.
C'est
ainsi qu'en définitive ceux qui vivent de l'économie
parallèle en restent prisonniers, malgré les coûts
élevés qu'implique de fonctionner de manière souterraine
(il faut par exemple rester caché du fisc, donc se
localiser dans des endroits qui ne sont pas commercialement
intéressants), ainsi que les inconvénients qui résultent
de ne pouvoir bénéficier des institutions
dont le rôle est précisément de faciliter le
commerce et les échanges(droit des contrats, droit
civil, droit des faillites). Et c'est ainsi également
que les pays pauvres se privent du concours de ressources
humaines et financières, mais aussi de savoir-faire,
de connaissances et d'aptitudes locales, qui restent
dramatiquement sous-utilisées alors qu'elles ne demanderaient
qu'à fonctionner de manière productive si on le leur
permettait.
C'est
à ce niveau que, fondamentalement, se joue aujourd'hui
le drame du développement africain. Il est vrai qu'en
admettant que le développement est d'abord et avant
tout "un processus de responsabilisation",
ou encore qu'il ne peut résulter que de "l'application
maîtrisée par les Africains des règles de l'économie",
leur nouvelle approche du développement représente
un grand progrès dans la déjà longue histoire des
plans africains. Il n'en reste pas moins qu'elle continue
d'ignorer totalement cette dimension essentielle du
problème.
Ancrer
les droits de propriété dans la réalité humaine vivante
La
résurrection économique du continent africain dépend
de multiples facteurs économiques, sociaux, politiques,
culturels aussi, fort bien analysés dans les documents
du "Nouveau
Partenariat pour le Développement Africain".
La conclusion de ce qui précède est cependant qu'elle
passe d'abord par la capacité des sociétés africaines
à se doter de systèmes juridiques apportant enfin
à leurs populations la capacité de transformer leurs
actifs fonciers et immobiliers en véritable capital
financier. Ce qui, à son tour, implique l'intégration
des acteurs de leurs économies parallèles dans un
ensemble de réseaux juridiques qui confèrent enfin
à leurs droits de propriété tous les attributs d'une
propriété moderne
Il
est tentant de croire qu'il suffit d'importer les
pratiques juridiques de l'Occident, son code de la
propriété, son code du commerce, ses procédures notariales,
ses techniques cadastrales, ses habitudes bancaires
aussi, pour conférer à la propriété coutumière des
habitants des zones défavorisées d'Afrique ou d'Amérique
latine la même liquidité que sur les marchés des pays
riches. En
réalité l'expérience - notamment celle des dix dernières
années dans les anciens pays communistes - montre
à quel point cette approche est inappropriée. Pour
une raison généralement mal perçue par les dirigeants
et les experts, et qui tient à ce que la propriété,
comme le résume l'économiste péruvien Hernando
de Soto, est "une réalité vivante"
qui n'existe pas indépendamment des contrats sociaux
dans lesquels elle se trouve ancrée
Pour
que ces gens puissent en quelque sorte rentrer dans
le droit, pour que le droit formel de la propriété
puisse leur être appliqué de manière efficace, encore
faut-il que ce droit leur soit compréhensible, que
la différence entre les procédures et les instruments
sur lesquels il se fonde et les outils auxquels ils
sont habitués ne soit pas trop grande, au point de
rendre impossible le rapprochement entre les deux
pratiques. Sinon le droit restera lettre morte, les
habitants continuant de se fier à leurs vieux critères
coutumiers
Telle
est précisément la raison qui explique l'échec des réformes agraires où
les nouveaux droits fonciers sont distribués en fonction
de critères conçus sur de beaux plans d'arpenteurs
mais qui ne tiennent pas compte des réalités et habitudes
humaines locales que les administrateurs des réformes
ne connaissent pas puisqu'ils viennent généralement
des villes, lorsque ce n'est pas de l'étranger
Pas
de développement sans démocratie
Il
est bien que les organisations internationales consacrent
beaucoup d'argent à aider les pouvoirs publics de
ces pays à réaliser de vastes programmes de relevés
topographiques ou d'établissement de cartes détaillées
faisant appel aux techniques les plus modernes de
la photogrammétrie. C'est utile, mais encore faut-il au préalable.
clarifier la situation réelle
des droits de propriété existants : savoir qui possède
quoi, qui peut vendre un bien ou en jouir, pas seulement
en fonction de la loi formelle - souvent importée
et déterminée par des structures juridiques préfabriquées
reposant sur des contrats sociaux élaborées à partir
de réalités et de contextes différents -, mais au
regard des pratiques concrètes et coutumières observées
par les gens ordinaires. Plus que toute autre chose,
c'est le recueil de cette information sur les arrangements
en vigueur, et sur leur manière d'organiser les rapports
des gens entre eux quant à l'usage des biens fonciers
et immobiliers, qui est essentielle.
Le
problème dans les pays africains, comme en Amérique
latine ou dans l'ex-Union soviétique, est que même
là où les appareils juridiques formels sont en place,
il y manque encore les mécanismes nécessaires pour
localiser, décoder et systématiser ces informations
concrètes cruciales que les populations locales possèdent
quant à la situation réelle des propriétés et des
droits fondamentaux en vigueur.
La
solution ne peut venir que de moyens politiques et
juridiques, donc d'une action purement locale et non
pas de l'aide internationale. Elle suppose que les
pays concernés redécouvrent les vertus de rapports
démocratiques, seuls à même d'ancrer le droit dans
des conventions locales reconnues et respectées, et
par là même d'offrir aux droits de propriété la garantie
durable recherchée
Il
existe de nombreux liens entre démocratie et développement.
Par exemple, la démocratie libére la parole et, ne
serait-ce que pour cette raison, la transition démocratique
est une chance pour les pays africains qui la connaissent.
Il ne peut pas y avoir de création, il ne peut pas
y avoir d'innovation sans liberté de la parole - même
si cela se fait parfois dans des conditions un peu
désordonnées. Cela dit, il ne faut pas se méprendre
sur la nature principale de ce qui rend la démocratie
désirable, inévitable, si l'on veut que les efforts
actuels et futurs de développement réussissent. Cela
n'a pas tant à voir avec la présence d'élections transparentes
et régulières, l'acceptation d'une opposition, la
soumission au principe de la majorité, et tous autres
aspects institutionnels formels du fonctionnement
démocratique, qu'avec la reconnaissance que c'est
dans les gens ordinaires, dans leurs opinions, mais
aussi et surtout dans les obligations réciproques,
formelles ou informelles, individuelles ou collectives,
qu'ils se reconnaissent mutuellement et dont l'expérience
prouve qu'elles sont respectées, que nait la source
du droit, et donc les droits de propriétés confiés
à la garde du corps politique démocratiquement désigné
Nous
savons à quel point la loi de la majorité peut parfois
se transformer en instrument de tyrannie. Nous savons
aussi à quelle vitesse une "démocratie participative"
peut tourner à la rivalité et à la confrontation entre
groupes d'intérêts rivaux se querellant pour exploiter
la rente sur le dos des autres. Ce n'est pas pour
cela que la démocratie est souhaitable.
Mais parce que son ancrage dans la souveraineté
populaire et le respect pour les institutions spontanées
de la société civile (ou de la société coutumière)
traduit en principe le souci des pays qui l'adoptent
de fonder leur droit sur des contrats sociaux et des arrangements concrets reconnus et vécus
par le peuple; et que ce n'est qu'à cette condition
que les droits de propriétés créés par la loi peuvent
bénéficier de la stabilité et de la sécurité nécessaires
à l'émergence de conditions économiques favorables
à la croissance.
Redécouvrir
les vertus de la démocratie africaine.
Ainsi
que l'explique Hernando de Soto dans son dernier livre
The
Mystery of Capital:
"Il existe nécessairement une corrélation très
forte entre la solidité des systèmes de droits de
propriété et les institutions démocratique. Pour établir
un bon système de droits de propriété, il est très
important d'avoir une démocratie en ce sens qu'il
est impossible de mener à bien ce projet sans comprendre
en profondeur l'attitude des masses par rapport aux
choses, à la terre et aux actifs. Il faut commencer
par là avant de pouvoir intégrer les droits de propriété
à un ensemble de lois vraiment efficace".
C'est
ce que les américains avaient compris. Si les Etats-Unis
sont une démocratie exemplaire c'est moins en raison
de leurs pratiques politiques actuelles qu'en raison
de ce que leur histoire, aux 18ème et 19ème siècles,
avec les "homestead laws" (lois de préemption
et d'occupation des sols par possession de fait),
offre le précédent exemplaire d'une ancienne société
coloniale ayant développé son système de droits de
propriété non pas sur un ordre juridique (britannique)
importé, mais sur la reconnaissance du droit de ses
pionniers de régler à leur façon, par la démocratie
locale, nombre de questions de propriété (droit d'établissement,
droits sur l'eau, droits des cités minières).
De
ce point de vue l'Afrique, en raison de la richesse
et de la diversité de ses cultures traditionnelles,
n'est pas aussi dépourvue que l'on pourrait le croire.
Bien au contraire, si l'on admet les analyses que
George
Ayittey, un professeur américain d'origine
nigérianne, développe sur les blocages politiques
du développement africain. S'il est vrai que la démocratie
se fonde sur la tolérance de la critique et la liberté
d'expression, sur l'art de solliciter les avis et
les options différentes, ou encore la recherche du
consensus, alors, conclue-t-il, il faut bien admettre
que, même s'il n'y avait pas formellement de "Parlement",
l'ordre des vieilles chefferies traditionnelles de
l'Afrique pré-coloniale était à cet égard souvent
plus démocratique que celui de bien des Etats modernes.
"La
nouvelle initiative africaine" était donc
parfaitement dans le juste lorsqu'elle rappellait
à quel point "la culture fait partie intégrante
des efforts de développement du continent". A
condition toutefois d'y voir moins une contribution
à la variété des expériences de l'humanité qu'une
source réelle et fiable de renouvellement de ses propres
modes de gouvernance politique.
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