Il est en effet frappant de noter que le fédéralisme est l'analogue politique de la multi-divisionalisation (2) dans les grandes entreprises, stade ultime de la décentralisation. L'état unitaire jacobin est, quant à lui, l'analogue politique de la firme " bureaucratique " telle qu'elle avait été décrite par Max Weber, à savoir un type d'organisation pyramidale où le pouvoir s'exerce du haut vers le bas et qui repose sur la spécialisation fonctionnelle.

Dans les années 30, le modèle bureaucratique ou "fonctionnel", secoué par des " menaces et opportunités " managériales, technologiques, environnementales, géographiques ou culturelles et sociales, a laissé progressivement la place à une nouvelle forme d'organisation centrée sur des unités de production et de vente autonomes, appelées " divisions ", le siège ( central office ) se réservant le rôle de planification stratégique pour l'ensemble du groupe, de contrôler les performances de chacune des divisions, gérer le système d'incitations/récompenses (incentives), et de décideur ultime en matière d'orientation des " cash-flows " en direction des activités procurant les plus forts rendements.

Le système fédéral US ressemble beaucoup à ce modèle puisque chaque Etat de l'Union est habilité à offrir des " biens et des services publics " qui lui sont propres et à charger un prix ( l'impôt ) destiné à en défrayer le coût.

Cela dit, il convient de relativiser cette autonomie des Etats américains puisque l'Etat fédéral depuis les années 30 est devenu lui aussi un bailleur de " biens et de services publics " autrement plus important que les Etats, et donc à un prix nettement supérieur ( l'impôt fédéral ) que celui chargé par les Etats de l'Union. Qui plus est, le Congrès a pendant un temps requis les Etats de poursuivre certaines politiques économiques et sociales sans leur en donner complètement les moyens financiers ( les " infamous unfunded mandates ") jusqu'à ce que la Cour Suprême mette fin à ces pratiques inconstitutionnelles, voire immorales.

Fédéralisme coopératif et multidivisionnalisation

Cette forme de fédéralisme, que l'on a appelé aux USA " cooperative federalism ", ressemblait à s'y méprendre à une " jacobinisation " ou " unitarisation " du système fédéral, le gouvernement fédéral considérant les Etats principalement comme de simples gestionnaires ou administrateurs des programmes votés par Washington.

Pour en revenir à notre comparaison avec les firmes multi-divisionnelles, Washington, l'analogue du Bureau Central/Siège, tout en respectant la personnalité ou la souveraineté des Etats( Divisions ) et leur capacité à offrir des " biens et des services publics " ( les produits des divisions ) à leurs concitoyens ( la clientèle ), assume cependant le rôle de décideur stratégique pour l’ensemble de la nation ( le Groupe ) en répartissant les cash-flows du groupe ( les impôts et taxes fédérales ) selon les besoins de l’ensemble de la société américaine ( le Groupe ) entre les Etats de l’Union ( les divisions ) ou les citoyens ( les clients ) (3).

Comme on le voit bien, il existe une très forte correspondance entre le fédéralisme coopératif et la multi-divisionnalisation. Cette structure est supérieure en efficacité au modèle jacobin, mais les tentations centralisatrices demeurent très fortes bien que les aires de compétence entre le centre et la périphérie soient a-priori ( la constitution dans le régime fédéral, les statuts du groupe privé ) bien délimitées.

Cependant, en l’absence d’une constitutionalisation ou de loi d’entreprise quant à l’appropriation des parts de cash-flows/impôts, le risque demeure, comme le prouve l’expérience de tous les régimes fédéraux modernes (à la seule exception de la Suisse où la part de l’impôt revenant au fédéral est écrit dans la Constitution) que le gouvernement fédéral en promettant " toujours plus " aux électeurs/consommateurs en arrive progressivement à vider les Etats de leur capacité d’actions.

Comme ces nouveaux droits, biens et services publics procurés par le fédéral entraînent forcément de nouveaux impôts que lui seul peut voter et collecter ,et que la capacité fiscale des citoyens est de toute évidence limitée, il en résulte que les Etats se trouvent dans l’impossibilité d’entrer en concurrence avec le fédéral soit pour offrir d’autres " biens et services publics " non-offerts par le fédéral en raison de cette limite fiscale, soit d’offrir la même gamme de " biens et services publics " que le fédéral à un meilleur prix puisque, par la loi fédérale, ces derniers sont du ressort du fédéral.

Le fédéralisme de la cébille

La fédéralisme coopératif, c’est le fédéralisme de la cébille. Les Etats se battent entre eux afin d’obtenir les subsides qui permettront leur développement économique et social. Le fédéralisme coopératif, pour reprendre l’expression de Michael Greve (4), c’est un cartel dans lequel le fédéral et les Etats s’entendent derrière le dos des citoyens/consommateurs pour fixer leur offre respective et commune de " biens et de services publics " sans avoir recours à la nécessaire concurrence entre les différents niveaux de gouvernance telle qu’elle devrait exister dans le fédéralisme classique.

La conséquence directe du fédéralisme coopératif est que le citoyen/consommateur ne sait plus distinguer de façon claire et distincte " les centres de responsabilité " et donc est incapable par son vote dans les urnes de sanctionner les dysfonctionnements du système.

On rencontre le même phénomène dans toute firme où les niveaux stratégiques et opérationnels se confondent et où la direction générale se mêle de micro-management.

Bureaucratie, irresponsabilité et donc inefficacité ( coûts élévés dans la firme qui se traduisent par des prix à la compétivité sous-optimale; taux d’imposition trop élevés dans l’appareil d’Etat) résultent de telles pratiques. Comment donc obvier ces dysfonctionnements?

Le fédéralisme moderne doit reposer sur deux idées simples: le libre choix du citoyen/consommateur et la concurrence verticale et horizontale entre les différents de gouvernance.

En l’absence du contrôle externe exercé sur la firme par le marché, peut-on " discipliner " l’Etat? Assurément, en mettant en concurrence non seulement les Etats mais aussi les régions/provinces qui les composent.

Comme l’a très bien montré A.O.Hirshman (5), les citoyens ont principalement deux moyens pour exprimer leurs " fonctions d’utilité ou de préférence "dans le champs politique: ils peuvent soit voter avec leurs voix ( VOICE ), soit voter avec leurs pieds (EXIT) en quittant le pays ou la province qui ne leur offre plus des biens publics au prix (la charge fiscale)qui leur convient.

Le problème avec le fédéralisme coopératif qui est en fait une variante de l’état unitaire sinon dans la structure formelle, du moins dans les faits, c’est que non seulement le lien entre le vote et la satisfaction des préférences personnelles pour tel ou tel " panier " de biens publics est plus que ténu, mais, ce qui est pire, que le vote avec les pieds entre les différents Etats de l’Union n’est que faiblement profitable dans la mesure où le fédéral étend son bras fiscal sur tout le territoire américain et même à l’étranger puisque tout citoyen US résidant en dehors des Etats-Unis doit continuer à payer certains impôts aux autorités fédérales! Assurément, il y a une certaine concurrence fiscale entre les Etats: certains n’ont pas d’impôts sur le revenu.Cependant, cette concurrence fiscale ne peut pas jouer à plein car il reste l’impôt fédéral, ce grand "égalisateur " des conditions individuelles et de " nivelleur " des diversités régionales.

La réponse par le fédéralisme concurrentiel

Les comparaisons inter-régionales n’ont donc dans le domaine fiscal qu’un intérêt marginal sans aucune mesure avec le " benchmarking " qui existe dans le marché entre des firmes concurrentes. Ce " benchmarking " existe entre les nations, mais reste limité entre les sous-ensembles d’une même entité nationale. Qu’il y ait une certaine harmonisation dans de nombreux domaines touchant à l’écomomie, au social ou à la fiscalité, nulle ne le conteste, mais celle-ci doit se faire par la concurrence, et non par un "fiat" venu du gouvernement central.

Dans ce dernier cas de figure, les notions de " subsidiarité " et de " souveraineté duale ", apanage du fédéralisme, ne sont que des vains mots destinés à rester lettre morte. On n’est plus dans le fédéralisme, mais dans un état unitaire qui se cache sous les vêtements du fédéralisme.

1. Une Constitution qui liste de façon claire et distincte les aires de légitimité de chacun des niveaux de gouvernement;
2. Il convient de limiter de la façon la plus stricte les " clauses élastiques " qui, aux USA comme en Europe (6) - depuis le traité d’Amsterdam - autorisent le parlement fédéral à sans cesse étendre son champs de compétence fiscal au nom de buts réels ou imaginés tirés de la Constitution.

• une Cour Suprême chargée de l’interprétation de la Constitution. Cela dit, forts de l’exemple américain, il conviendra de trouver un mécanisme qui empêche ses membres d’avoir une lecture " expansionniste " des textes fondamentaux afin de se prémunir contre les dérives centralisatrices. Une piste serait de faire nommer les juges fédéraux par les parlements nationaux.
• enfin, et c’est là probablement la seule vraie garantie de préserver un fédéralisme basé sur le principe de subsidiarité et la concurrence, ne pas donner au niveau fédéral le pouvoir de taxer directement les citoyens et les firmes de l’Union. C’est le passage du 16ème amendement donnant au fédéral le pouvoir de taxer directement les citoyens américains qui a fait pencher la balance vers le fédéralisme coopératif. Si néanmoins l’état fédéral devait se voir octroyer un pouvoir d’imposition, le modèle Suisse devrait servir de guide. En effet, en Suisse, le pouvoir d’imposition du gouvernement fédéral a été fixé dans la Constitution à 10%, ce qui a eu pour résultat de permettre aux villes et aux cantons de continuer à jouer un rôle de vrais partenaires, et non de supplétifs ou de " junior partners " dans la vie de la Confédération.