Le 15 mars 2001

MONNAIES ET POLITIQUE : LE DEBAT OUBLIE

par Jean-Luc Migué

L'économiste canadien (Senior Fellow du Fraser Institute de Vancouver et de l'Institut Economique de Montréal) prolonge son analyse du fédéralisme par une réflexion sur les conditions institutionnelles d'une bonne monnaie. Il montre comment l'intégration monétaire, telle qu'elle est actuellement conçue en Europe - c'est à dire accompagnée d'une politique compensatoire de transferts interrégionaux - a pour conséquence d'encourager l'irresponsabilité des politiques économiques et monétaires.

**************

Comme le dit Arnold Harberger, "tout se passe comme si les économistes n'en finiront jamais de se disputer pour savoir s'il vaut mieux avoir des changes fixes ou des taux de change flottants". Plusieurs types de régimes de changes fixes sont déjà en place ou l'état de projets à travers le monde - comme la dollarisation que certains proposent pour le Mexique, et que des économistes aimeraient même implanter au Canada, ou encore le système commun de banques centrales que l'on trouve maintenant en Europe -, alors que le Fond monétaire international, lui, penche plutôt pour la flexibilité des taux de changes. Il y a cependant un aspect important du débat qui n'a jusqu'à présent encore jamais été abordé, ni par les uns, ni par les autres, que ce soit directement, ou même indirectement. Il s'agit de la dimension politique de la régulation monétaire, que l'on peut résumer par la question suivante : quel est le système monétaire international le plus efficace compte tenu de la présence inévitable de comportements individuels et collectifs de recherche de rentes et de privilèges ? Aucune décision publique n'est jamais politiquement neutre. Toute action publique est nécessairement "politisée", c'est à dire déterminée pour une très large part par le jeu relatif des rapports de force entre groupes de pression cherchant à obtenir du pouvoir des avantages particuliers. C'est pour cela notamment qu'existent des constitutions dont l'objet est de contraindre les comportements à l'intérieur d'un un ensemble de règles institutionnelles dont la fonction est de limiter les possibilités de choix susceptibles d'entraîner des conséquences négatives pour la collectivité. Au niveau international c'est le rôle des contraintes qui résultent d'accords inter-étatiques. Or, pour ce qui concerne la monnaie, force est de constater que tant les gouvernements nationaux que les organismes internationaux ou pluri-étatiques comme le FMI ou la BCE se trouvent en fait constitutionnellement libres de choisir n'importe quel type de politique monétaire qui leur plait.

Comme ne cesse de nous le rappeler le prix Nobel d'économie, James Buchanan, l'efficacité relative des institutions politiques dépend de la nature du système de règles juridiques qui conditionne le comportement de ceux qui sont appelés à y prendre les décisions. Des institutions politiques efficaces dans le contexte d'un certain ordre juridique et constitutionnel pourront se révéler totalement inefficaces dans un autre système institutionnel. Lorsqu'il s'agit de choisir entre plusieurs systèmes d'organisation monétaire, les économistes raisonnent comme si les Etats, ou les institutions collectives internationales et régionales censées se substituer à eux, se comportaient toujours de manière neutre et désintéressée. Ils distribuent leurs conseils comme si la politique n'existait pas, comme si tous les organismes en charge de la monnaie n'avaient pour seul préoccupation que la recherche de la plus grande efficacité. S'ils réfléchissaient sur la base d'un modèle de représentation du fonctionnement de l'Etat et des institutions internationales ou pluri-étatiques plus réaliste, l'ordre de classement de leurs préférences serait sans doute différent.

Il ne fait aucun doute que deux des plus célèbres protagonistes de ce débat, d'un côté Milton Friedman, de l'autre Robert Mundel, sont parfaitement au fait de ces aspects politiques. Il n'en reste pas moins que leurs analyses et réflexions n'intégrent pas encore explicitement cette dimension nouvelle du "marché politique. Friedman insiste surtout sur le besoin d'ajuster la politique monétaire aux chocs que subissent les économies nationales. Quant à Mundel, on ne peut pas dire que la manière dont il aborde la discussion de ces matières accorde une grande place au rôle de la politique.

En pratique, la politique se traduit par la course aux faveurs et aux prébendes. Au niveau d'un organisme monétaire supra-national (comme la BCE), cela signifie que pour atteindre ses objectifs il lui faut compléter sa politique monétaire par une stratégie de paiements compensatoires versés au bénéfice des gouvernements, des entreprises et des résidents des pays qui subissent une baisse de leur demande avec montée du chômage. L'idée est que la politique monétaire ne peut garantir la stabilité macroéconomique que si elle se trouve complétée par la mise en place d'un dispositif supra-national de redistribution budgétaire. C'est ce que l'on appelle - de manière impropre - le "fédéralisme fiscal".

Les régles du Système européen de banques centrales ou du FMI ont précisément été conçues de manière à autoriser ce genre de transferts au profit de pays victimes de tels chocs. Le dispositif comprend la possibilité explicite d'y financer des opérations de sauvetage industriel ou financier, l'allocation de subventions au développement ou d'aides spécifiques à l'emploi, la distribution de crédits d'impôts régionaux, le partage et la redistribution de ressources fiscales… toutes techniques que ceux qui sont familiers avec le mode de fonctionnement des fédérations politiques en régime d'union monétaire connaissent bien. Le résultat est que les entreprises et les habitants des régions ainsi subventionnées sont encouragés, par ce qui n'est rien d'autre qu'un cartel d'institutions publiques, à rester sur place et à s'y maintenir dans les activités les moins productives. A l'inverse, les détenteurs de capitaux et de ressources des régions les plus prospères et les plus productives ont maintenant intérêt à se délocaliser ailleurs du fait du poids relatif plus élevé des prélèvements fiscaux - puisque ce sont eux qui supportent le coût des tranferts. Seule une autorité politique centrale dispose du monopole de pouvoir nécessaire à la pratique de telles discriminations. L'étude de la manière dont agissent les gouvernements centraux des grandes fédérations politiques existantes, conduit à conclure que le monopole politique d'un organisme multi-étatique tel que le FMI conduit logiquement à la balkanisation de l'économie mondiale par la multiplication de décisions dont les coûts économiques sont équivalents à ceux que l'on obtiendrait avec des barrières commerciales traditionnelles.

Replacée dans cette perspective, toute intégration monétaire régionale combinée à une politique de transferts compensatoires au bénéfice des pays ou des régions considérées comme les moins favorisées a pour effet de dissocier le niveau des prix observés dans chaque pays ou chaque région du niveau de ses coûts. Ce qui revient à recréer l'équivalent de barrières douanières et, paradoxalement, engage donc dans un processus de balkanisation de l'économie de l'ensemble de la région. Cela signifie que l'intégration monétaire, qu'on la considère au sein d'un même pays, ou d'entités continentales régionales comme l'Amérique ou l'Europe, n'annule en rien le coût de décisions politiques économiquement incohérentes. Il faut toujours en payer la note, d'une façon ou d'une autre. Le passage à une union monétaire ou à un système pluri-étatique de banque centrale, accompagnés d'une politique régionale de transferts, a simplement pour conséquence de reporter le coût des ajustements économiques et monétaire sur les régions les plus prospères qui pratiquent la politique la plus libérale. Il y a quelques années, alors qu'elle était encore l'une des nations les plus pauvres d'Europe de l'Ouest, il fallut littéralement que ses partenaires achètent la participation de l'Irlande à l'Union européenne. Au Canada, les Provinces Maritimes sont en mesure de poursuivre de fort coûteuses politiques économiques parce qu'elles savent que grâce à l'union monétaire canadienne elles peuvent compter sur le transfert de milliards de dollars de subventions qui les protègent d'avoir à payer le prix de leur défaut d'ajustement aux nouvelles conditions de l'économie américaine et mondiale. De la même manière, la faiblesse du dollar canadien s'explique dans une large mesure par les menaces de sécession de certaines provinces, ce qui réduit le niveau de vie de tous les habitants du pays, pas seulement au Québec, du fait de la détérioration des termes de l'échange et des taux d'intérêt plus élevés. Mais la présence d'un monopole monétaire central conduit à ce que le coût de ces agissements politiques est en fait reporté sur les autres provinces canadiennes. Les déséquilibres économiques entre régions ne se trouvent jamais corrigés. Ils sont seulement gommés par l'illusion d'un faux équilibre global obtenu par le jeu de multiples prébendes.

A l'inverse, un régime de changes flottants entre monnaies circulant librement au sein d'une zone d'échanges raisonnablement libres nous donne rien moins que l'équivalent, dans le domaine monétaire, de ce que le "fédéralisme concurrentiel" représente dans l'ordre politique. Entreprises et individus peuvent librement détenir leurs actifs dans la monnaie de leur choix. Les autorités de chaque pays n'ont pas d'autre choix que de se conformer à ce que désirent leurs citoyens. Lorsqu'un gouvernement mène une politique économique irresponsable, il incite les mécontents à choisir une autre monnaie, ce qui en fait apparaître clairement le coût à tous et l'affaiblit politiquement.

L'essence d'un véritable Etat fédéral est que toute déséquilibre régional dans les rapports entre prix et coûts locaux déclenche automatiquement un processus de migration des hommes et des ressources. Ceux qui avaient pour habitude de dévaluer leur monnaie afin d'encourager les exportations, ou de relever leurs impôts pour financer les subventionsdistribuées aux industries en déclin, découvrent rapidement - comme cela se passe actuellement dans certaines parties du Canada - que les ressources désertent leur territoire. Ils peuvent réagir, ou continuer comme si de rien n'était. Mais en tout état de cause ce sont eux qui subiront les conséquences financières et humaines de leurs propres décisions. Par comparaison, les contraintes qu'un régime de parités fixes impose aux choix des hommes politiques relèvent du raisonnement abstrait et restent essentiellement virtuelles. Un régime d'union monétaire avec transferts compensatoires n'incite à aucun ajustement, et ne peut donc pas exercer l'influence stabilisante qu'on lui prête. Il déplace seulement le point d'impact du coût d'ajustement : des régions ou pays qui se comportent de la manière la plus irresponsable en économie vers celles ou ceux qui sont les plus efficaces parce qu'ayant adoptées les politiques économiques les plus libérales. La seule existence d'un mécanisme de transferts financiers centralement coordonnés neutralise les processus d'ajustement. Il en résulte un problème d'aléa moral qui joue de la même manière que l'on soit dans un régime monétaire à monnaie unique ou à plusieurs monnaies. Parmi les deux modes d'ajustements possibles, les accords de coopération et d'harmonisation monétaire, y compris la mise en place d'une monnaie unique, relèvent plus d'un processus de choix politique centralisé (ce que les spécialistes des marchés politiques appellent Voice ) que d'une logique d' Exit.

Ce n'est pas parce que l'on a un marché unique que celui-ci doit nécessairement s'accompagner d'une monnaie unique ou d'arrangements de coopération et d'harmonisation particuliers. Pas plus qu'il n'est nécessaire de ne plus avoir qu'une seule politique sociale, ou une seule langue. En tout état de cause, comme il n'existe aucun moyen de deviner par avance ce que seraient les limites de la zone monétaire optimale , il n 'y a que le mécanisme de découverte du marché qui peut nous dire si nous avons besoin d'une ou plusieurs monnaies. Si les avantages que l'on prête à l'existence d'une monnaie unique européenne, ou au nom desquels certains sont prêts à abandonner l'utilisation d'une monnaie canadienne propre - sont aussi grands qu'on le dit (en raison des économies d'échelle et de coûts de transaction qui y sont liés), il n'y a pas de souci à se faire : c'est vers cela que le marché tendra naturellement. Mais entretemps, la présence d'une libre concurrence entre plusieurs monnaies - tant qu'elle ne sera pas neutralisée par l'intervention discrétionnaire d'une autorité supranationale - aura au moins contribué à protéger nombre de gens contre les méfaits de décisions nationales économiquement erronées.

La course aux rentes et aux prébendes est une donnée institutionnelle qui doit être vue comme faisant intrinsèquement partie des processus de décision politiques. Tant qu'aucune contrainte constitutionnelle n'impose de limite explicite à la nature discrétionnaire des pouvoirs de gestion relevant de l'autorité centrale, les mesures de redistribution entre Etats et régions faisant partie d'un ensemble géographique collectivement géré par des institutions pluri-étatiques doivent être considérées prioritairement comme des activités relevant d'une pure logique de décision politique. Ceci étant pris en compte, il en résulte que, même en faisant l'hypothèse que les gouvernements ne sont soumis qu'à des contraintes constitutionnelles légères, il est préférable que les décisions économiques et monétaires demeurent du ressort national dans la mesure où cela implique que les gouvernements restent soumis à des disciplines concurrentielles éliminées par le passage à l'union. Paradoxalement c'est en maintenant la souveraineté monétaire au niveau des autorités nationales que l'on a relativement moins de risque de voir les pouvoirs publics s'engager dans des politiques de redistribution économiquement perverses. En régime de démocratie politique il vaut mieux que les décisions de régulation économique soient décentralisées au niveau national parce que c'est à ce niveau que le contexte institutionnel qui détermine les processus de prise de décision politiques est, relativement, le moins défavorable à une gouvernance monétaire proche de ce que l'on pourrait considérer comme optimal.