Lorsqu'en avril 1994 la Commission locale de régulation propose aux autorités californiennes d'étudier une réorganisation complète de la structure du système électrique autour d'un projet instituant, dès 2002, l'accès direct des usagers au fournisseur de leur choix, la Californie est le premier des états américains à envisager une réforme aussi radicale. La décision fait l'effet d'une bombe. Elle marque le début d'une démarche révolutionnaire.

Depuis lors, la Californie a été doublée par d'autres états dont les politiques d'ouverture des marchés électriques à la concurrence ont progressé plus rapidement. Depuis l'an dernier, le Center for the Advancement of Energy Markets classe les états américains selon le degré d'achèvement de leurs projets de libéralisation. La Californie n'arrive qu'au seizième rang loin derrière la Pennsylvanie, le Maine ou l'Etat de New York, pourtant partis plus tard.

Il n'en reste pas moins que la Californie a gardé son image d'état champion, à l'avant garde de la dérégulation électrique. D'où la symbolique extrêmement forte qui accompagne la découverte que cet état le plus peuplé d'Amérique, mais aussi le plus riche du monde, épicentre des technologies de la "nouvelle économie", manque aujourd'hui d'électricité au point de devoir instaurer des programmes tournants de rationnement. Peut-on rêver d'image plus déconcertante que la Silicone Valley privée d'électricité, ne serait-ce que quelques heures ? Du pain béni pour tous ceux qui se sont érigés en adversaires résolus des projets de privatisation et de libération des marchés électriques. Mais en tirent-ils vraiment la bonne leçon ?

Si la Californie s'est lançée la première dans cette bataille pour la concurrence, c'est parce qu'elle est la région du continent nord-américain où les prix de l'électricité sont les plus élevés : entre 30 et 50 % de plus que la moyenne. C'est aussi l'Etat de l'Union où, dans les années 1970-1980, sous l'influence de lobbies environnementalistes extrêmement puissants (comme le Sierra Club), l'intervention réglementaire des pouvoirs publics dans l'industrie avait le plus progressé.

Pour construire leur nouveau marché électrique, les californiens se sont inspiré de ce qui était pratiqué à l'étranger. Notamment, l'exemple anglais. En essayant bien sûr de le corriger en fonction des leçons accumulées depuis le début de l'expérience, en 1989.

Ils ont adopté la même formule du Pool, sorte de "marché centralisé" - si on peut utiliser ce barbarisme ! - auquel les producteurs sont obligés de livrer toute leur production et qui est le point de passage obligé pour les livraisons destinées aux entreprises de distribution. C'est ce Pool qui gère les enchères et détermine donc les prix en fonction d'une procédure de classification des offres qui permet de respecter le célèbre principe d'optimalité selon lequel tout producteur est rémunéré sur la base de l'offre marginale émanant du dernier producteur appelé par le réseau. Comme les anglais, les californiens ont démantelé leurs grandes entreprises électriques en imposant une séparation stricte entre les activités de production, de transport et de distribution.

Par bien des aspects le système est plus moderne et plus efficient que son prédécesseur britannique. Le California Power Exchange - nom de l'organisme public qui gère le marché - autorise des procédures de révision itérative des offres qui n'existent pas en Angleterre mais sont aujourd'hui mises en oeuvre en Scandinavie, ou dans le cadre du nouveau système électrique national australien. Il utilise des techniques d'enchères pour la gestion quasiment en temps réel des fournitures de secours, ainsi que des mécanismes de tarification du transport (prix nodaux) à côté desquels les pratiques anglaises , même modernisées, font relativement frustre.

A la surprise de beaucoup (en particulier en France), le système anglais a relativement bien fonctionné - même si un certain nombre de dysfonctionnements décelés au cours de ses dix années d'existence viennent de conduire le gouvernement travailliste à le réformer. NordPool, le gestionnaire du marché électrique scandinave, est partout cité comme un modèle du genre.

Dans ces pays, les réformes électriques se sont accompagnées de baisses sensibles des prix. En Angleterre, par exemple, entre avril 1990 et avril 2000, la facture annuelle moyenne d'un ménage britannique est tombée de 352 £ à 246 £, soit une baisse en termes réels de 30 %. Plus spectaculaire encore : en Scandinavie, selon le Norwegian Trade Council, le prix de l'électricité facturé à un gros client a diminué en moyenne de 34 % entre 1996 et 1999, soit en seulement quatre années. En Australie,en quatre ans, la mise en place du marché national a fait baisser les prix réels dans la région de Sydney de 10 % pour les utilisateurs domestiques , et de 28 % pour les clients industriels et commerciaux.

Même en Amérique, il n'y a pas que des échecs. En Pennsylvanie, l'état aujourd'hui le plus en pointe en matière de libéralisation électrique, même les clients individuels ont désormais la possibilité de choisir leur fournisseur. Dans l'est de la région, les changements de fournisseurs ont concerné plus de 45 % des ventes aux industriels, 44 % du chiffre d'affaires réalisé avec les commerçants, et 18 % de la clientèle résidentielle - ce qui est relativement élevé. Un an après le passage à la dérégulation complète, les prix avaient baissé de 3%. Et les consommateurs interrogés par les organismes de sondage y expriment un sentiment de satisfaction par rapport au service bien plus élevé que la moyenne nationale (31 % contre 24 %). En Californie, au contraire, le nouveau système fait quasiment l'unanimité contre lui : on y compte actuellement 66 % de mécontents.

Pourquoi cette spécificité californienne ? Qu'est-ce donc qui fait que les résultats ont été différents ? La réponse tient à deux facteurs, l'un lié au contexte particulier de l'environnement économique californien, l'autre aux conditions et rapports de force politiques qui ont présidé, au cours des années 1994-96, aux négociations pour l'élaboration du nouveau système d'encadrement réglementaire.

Vue de loin, la Californie passe pour la patrie du capitalisme entrepreneurial le plus agressif. Mais c'est aussi l'un des états américains les plus atteints par le cancer bureaucratique. Par exemple, il y faut en moyenne cinq ans pour y construire une nouvelle centrale électrique, alors que dans d'autres états cela peut se faire en moins d'un an. C'est une des conséquences de la puissance qu'y ont acquise les associations d'écologistes, particulièrement sensibles à la question de l'installation de nouvelles centrales et de nouvelles lignes de transport électrique. Au cours des dix années qui ont précédé l'annonce du projet de réforme électrique, le parc de production électrique californien n'a pas augmenté d'une seule unité. Depuis mars 1998, la commission californienne de l'énergie a donné son feu vert à la construction de neuf nouvelles centrales dont la production permettrait d'augmenter de 16 % la capacité moyenne de fourniture journalière. Mais, mais compte tenu de la lenteur des démarches administratives qui freinent la mise en route initiale des projets, la première de ces nouvelles usines ne sera pas opérationnelle avant la mi-2001. Résultat : une offre d'électricité qui croît avec peine de 2% en moyenne annuelle. Alors que depuis quatre ans, la demande explose au rythme de 14 % par an.

Cette explosion des besoins est à mettre en relation avec l'accélération de la croissance que les Etats-Unis ont connu depuis 1996, mais aussi avec la place privilégiée que la Californie occupe au sein des secteurs d'activité constitutifs de la "nouvelle économie". Ces technologies, ces activités qui sont apparues, emportées par l'éruption volcanique de la nouvelle révolution industrielle sont fortement consommatrices d'énergie électrique. Toutes ces machines, ces nouveaux métiers qui envahissent notre nouvel univers ont pour caractéristique d'être gros dévoreurs. Leur consommation unitaire est peut-être très faible, mais multipliée par des millions et des millions de machine dont la diffusion va continuer de croître de manière exponentielle, cela fait finalement beaucoup, beaucoup de kw supplémentaires à produire. C'est ainsi qu'il y a près de deux ans, quelques spécialistes, très isolés à l'époque, ne craignaient pas d'annoncer que la croissance géométrique des applications de l'e-économie était en train de rendre obsolètes toutes les prévisions de croissance du marché. En un sens, les évènements de Californie sont en train de nous dire qu'ils avaient raison.

Les racines du déséquilibre californien datent de bien avant la mise en route de la réforme électrique. Mais loin d'y palier, celle-ci n'a fait qu'aggraver le mal, en raison de règles de fonctionnement qui ont introduit une dynamique perverse d'incitations à rebours.

L'une de ces règles est par exemple l'interdiction faite aux producteurs et à leurs clients (les compagnies de distribution) de se couvrir contre le risque de volatilité, ou de hausse des prix du Pool par la signature de contrats de long terme.

En Scandinavie, l'essentiel des transactions électriques se fait dans le cadre de contrats bilatéraux dont les profils de livraison sont seulement communiqués au réseau pour que celui-ci établisse des prévisions de réglage. Le Pool ne traite qu'un cinquième des fournitures électriques transitant dans le pays. Les entreprises sont libres de participer ou de ne pas participer aux enchères. Cela n'empêche pas le prix semi horaire qui en sort d'être l'élément central sur lequel se construisent tous les contrats. Mais il en résulte un élément supplémentaire de concurrence qui tient au fait que rien n'empêche de négocier des contrats à des prix inférieurs à ceux révélés par les enchères.

Il est désormais reconnu que cette particularité du système scandinave est l'un des éléments qui font sa force. C'est ainsi qu'après beaucoup d'hésitations les britanniques ont décidé de réintroduire les contrats bilatéraux dans le nouveau système en cours de mise en place. Mais ce n'est pas ainsi qu'ont réagi les réformateurs californiens. Pour eux, l'impératif anti-trust est resté le plus fort. Leur grande crainte était de voir le marché manipulé par le petit nombre de producteurs (comme cela s'est d'ailleurs passé en Angleterre). Pour l'éviter, il fallait donc imposer le maximum de transparence. D'où la logique des livraisons obligatoires à un organisme public doté du monopole d'approvisionnement des sociétés de distribution, et fonctionnant selon des règles d'enchères précises et détaillées garantissant à leurs yeux un état de "concurrence ordonnée".

La législation californienne interdit en outre la signature de contrats de couverture à terme. La raison en est simple. Lorsque la tendance des prix est à la baisse, ce genre de contrat est un moyen qui peut être utilisé par le producteur pour bloquer pendant un certain temps ses prix à un niveau supérieur à l'évolution du marché. Or, à l'origine, tout le monde s'attendait à ce que la libération des échanges électriques, même limitée aux échanges de gros, amène une baisse des prix. Il fallait donc éviter que les producteurs ne disposent du moyen de bloquer la remontée de la rente de déréglementation vers le client final.

En définitive, la transparence n'a jamais vraiment fonctionné. Le Power Exchange - coadministré par des représentants des différentes professions, nommés par les pouvoirs publics - a donné naissance à une nouvelle bureaucratie qui ne fonctionne pas de manière différente des anciennes : il faut des semaines, des mois pour que les statistiques deviennent publiques. Lorsqu'elles sont publiées, elles ont déjà perdu toute pertinence. Mais, surtout, ce contexte réglementaire a empêché l'entrée sur le marché de nouvelles entreprises susceptibles de bénéficier de sources d'approvisionnement meilleur marché (en provenance par exemple des autres états américains).

L'autre grand problème provient de la mise en place d'un régime transitoire de prix administrés bloquant les tarifs de la distribution électrique jusqu'en 2002 (alors que les prix de gros, ceux qui s'appliquent aux fournitures livrées aux sociétés locales de distribution sont libérés).

Curieuse politique que cette supposée libéralisation qui commence par un blocage des prix ! Le retour à la liberté des prix est généralement le principal objectif d'une déréglementation. Cette contradiction s'explique par le contexte politique des négociations qui ont précédé le vote de la loi de 1996.

Pour arriver à ses fins l'administration californienne devait obtenir l'accord de groupes de pression que tout opposait. Les industriels - qui, depuis la guerre, avaient plutôt tiré profit du système réglementaire, jusqu'à ce que l'inflation des années 1970 ne vienne tout bouleverser - demandaient qu'on leur garantisse que le passage à la concurrence ne compromettrait pas l'amortissement des énormes investissements réalisés dans le nucléaire. A l'inverse, les verts et les ligues de consommateurs exigeaient que les gains attendus de la déréglementation soient immédiatement répercutés sur les tarifs facturés aux clients finaux. Quant aux responsables du projet, ils considéraient qu'ils ne pouvaient pas se permettre de libérer totalement les prix tant que la concurrence attendue n'avait pas vraiment émergé.

C'est ainsi qu'un compromis est intervenu, comportant le prélèvement d'une taxe de péréquation temporaire (Competitive Transition Charge) au bénéfice des producteurs (pour le financement de la partie de leurs investissements nucléaires dont on attend qu'elle se trouve en quelque sorte déclassée par l'arrivée de concurrents plus efficients); en contrepartie de quoi l'industrie a accepté que les prix de vente finaux soient gelés à un niveau inférieur de 10 % aux prix pratiqués avant la réforme, pour une durée correspondant à la période nécessaire au plein amortissement des surcoûts du nucléaire.

Ce maintien d'un contrôle partiel des prix, même temporaire, a eu des conséquences désastreuses. Il a découragé l'entrée sur le marché californien de nouvelles firmes susceptibles d'offrir aux habitants de cet état de nouvelles possibilités de choix. Ces dispositions signifiaient en effet que pour inciter une clientèle à changer de fournisseur, un nouveau venu devait d'emblée proposer des tarifs inférieurs d'au moins 20 % aux anciens prix. Une sacrée "barrière à l'entrée" ! Une belle protection pour les vieilles compagnies électriques californiennes ! C'est ainsi qu'au jour d'aujourd'hui on ne compte encore que 2 % de clients - généralement de très gros consommateurs - qui aient entrepris de s'adresser à un nouveau fournisseur. A l'inverse il éliminait tout signal de prix qui aurait dû inciter les usagers à répondre à la pénurie montante par des changements de comportement et un plus grand effort pour économiser l'énergie.

Le système a fonctionné sans incidents majeurs tant que le niveau des réserves disponibles restait à peu près suffisant. Mais, compte tenu du non développement de l'offre, cela devait nécessairement s'arrêter un jour. C'est ce qui a commencé à se produire au cours de l'été 1999, mais est surtout apparu au grand jour dès le début de l'été 2000, suite à la coïncidence de deux événements n'ayant apparamment aucun rapport entre eux : d'une part, des températures anormalement élevées; d'autre part, la flambée des prix du gaz (conséquence des bas prix du pétrole d'il y a deux ou trois ans, et qui s'est fortement aggravée à la fin de l'année en raison d'un froid inhabituellement rigoureux). A partir de là, un engrenage follement pervers s'est mis en branle.

Dépourvus de mécanisme de protection contre la volatilité des prix du marché, les sociétés de distribution californiennes se sont, du jour au lendemain, retrouvées prises en sandwich entre leurs prix de vente qui étaient bloqués et leurs coûts d'approvisionnement qui explosaient du fait de la montée vertigineuse des prix cotés par le Pool (de moins de 5 cents à 15 cents le kilowatt/heure). A 10 cents de perte par kilowatt/h vendu, l'endettement des entreprises de distribution s'est envolé.

En décembre, l'Agence fédérale de régulation électrique - FERC - a émise un injonction enjoignant aux autorités de supprimer le caractère obligatoire du passage par le Pool, et donc d'autoriser les contrats bilatéraux. Mais la Commission de régulation californienne fait de la résistance. Elle s'oppose à ce que le Pool se réorganise sur une base volontaire - comme c'est le cas dans les états du nord-est membres du réseau PJM. Elle maintient, contre toute évidence, que le système du monopole obligatoire est nécessaire au bon fonctionnement du marché.

Au printemps 2000, devant les premiers signes de tension du marché, la Commission a autorisé la conclusion de contrats de couverture à terme qui, s'ils avaient été mis en place auparavant, auraient sans doute atténué le processus de déclenchement de la crise. Mais ce fut immédiatement pour entourer cette mesure de multiples restrictions : couvertures portant uniquement sur des contrats de fournitures avec le Pool, et pour des variations de prix ne dépassant pas 5 % dans un sens ou dans l'autre !

Résultat de cette politique de gribouille : une impasse de plus en plus totale. La Southern California Edison a suspendu le paiement d'une partie de sa dette portant sur plus de 500 millions de dollars. Les compagnies de distribution californiennes sont désormais en quasi état de faillite. Les agences financières de classification ont rétrogradé leur statut au niveau d'obligations de pacotille (junk bonds). Quant aux compagnies électriques des Etats voisins, elles sont de plus en plus réticentes à traiter avec des sociétés californiennes dont l'avenir leur paraît des plus incertain. Quant à s'engager sur des contrats à long terme, elles préfèrent les réserver à de meilleurs clients - ne laissant plus aux californiens que la disponibilité de leurs installations de production les moins efficientes, donc les plus coûteuses. La solution de sagesse consisterait à mettre fin au plus vite au régime de contrôle des prix et à revenir à d'authentiques mécanismes de régulation par le marché. Mais l'écart entre le prix que continuent de payer les consommateurs et le prix de marché qu'il leur faudrait consentir pour permettre le rétablissement financier de l'industrie est désormais tel qu'une pareille mesure ne manquerait sans doute pas de provoquer une véritable rébellion. La Californie s'est enfoncée dans un authentique bourbier !

La leçon de cette histoire est claire : une politique de déréglementation ne supporte pas les demi-mesures. Ainsi que le résume The Economist dans un éditorial de son numéro du 20 janvier, ce n'est pas la "deregulation" qu'il faut blâmer pour l'actuel chaos électrique californien, mais l'idéologie de "reregulation" qui a accompagné l'essai de réintroduction de la concurrence dans la production d'électricité.

Les malheurs de la Californie trahissent la faillite non pas d'une ambition ultra-libérale de retour à des marchés sans lois, mais simplement l'échec d'une déréglementation mal conçue et mal conduite. Ce qui est en cause est plus la méfiance instinctive des réformateurs californiens à l'égard de toute regulation trop ouvertement laissée au marché, que leur excès de zèle vis à vis d'une conception authentiquement libérale de l'organisation des marchés. La concurrence est quelque chose qui s'organise, non pas quelque chose que l'on organise.

Une leçon doit toutefois être méditée. Le marché spot a relativement bien fonctionné en Grande Bretagne parce que la restructuration de l'industrie électrique s'y est faite dans un environnement de capacités excédentaires. L'expérience californienne démontre que le système tant vanté des enchères avec alignement sur l'offre marginale peut s'avérer particulièrement vicieux dès lors qu'on se trouve devant une situation de déficit chronique. Les producteurs se trouvent alors en position d'imposer quasiment n'importe quel prix, et donc d'en abuser ne se livrant à certaines manipulations. Ce danger avait été fort bien identifié, dès 1996, par certains économistes libéraux qui, à l'époque, avaient contesté la méthode de libéralisation fondée d'une part sur l'obligation de transit imposée aux propriétaires de lignes de transport, et d'autre part la création d'un mécanisme de marché spot. Pour eux, ce n'était qu'une modalité nouvelle d'interventionnisme industriel public, comportant à terme les mêmes inconvénients.

Henri LEPAGE

28 Janvier 2001